金融領(lǐng)域腐敗社會危害性大，腐瀆交織危害更為突出。一些金融領(lǐng)域腐敗案件背后的失職瀆職問題，給國家和人民利益造成的損失觸目驚心，必須嚴(yán)肅懲處。實踐中，金融領(lǐng)域失職瀆職往往錯綜復(fù)雜，有的被調(diào)查人實施的危害行為和產(chǎn)生的危害結(jié)果都不單一，濫用職權(quán)和玩忽職守并存的現(xiàn)象也一定程度存在，如何區(qū)分并準(zhǔn)確定罪，值得研究。筆者結(jié)合具體案例，對該問題作一淺析，為此類案件的辦理提供參考。

【關(guān)鍵詞】金融領(lǐng)域腐敗 失職瀆職 濫用職權(quán) 玩忽職守 罪數(shù)認(rèn)定 

【案例簡介】

甲，時任某省銀保監(jiān)局副局長，分管本單位對全省農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管工作和本單位涉農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)舉報件的受理分辦轉(zhuǎn)辦工作等。2017年5月至12月，在該局對全省農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展現(xiàn)場檢查期間，甲接受他人轉(zhuǎn)請托，為被檢查對象乙銀行提供關(guān)照，違規(guī)干預(yù)現(xiàn)場檢查組對該行的檢查。檢查期間，檢查人員發(fā)現(xiàn)乙銀行被社會股東控制并存在嚴(yán)重金融違規(guī)涉嫌違法犯罪情況，于是提出按規(guī)定移送司法機(jī)關(guān)處理、取消相關(guān)高管任職資格的建議。但甲拒不聽取檢查組所提建議，違規(guī)決定不移送司法機(jī)關(guān)、不取消相關(guān)高管任職資格，僅作出紀(jì)律處理和經(jīng)濟(jì)處罰。此后，以丙為首的犯罪集團(tuán)得以繼續(xù)通過控制乙銀行和安插高管等手段，在乙銀行長期實施違法犯罪活動，給國家和人民利益造成巨大損失。2017年7月，該局負(fù)責(zé)涉農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)舉報件受理工作的具體職能部門收到舉報，反映以丙為首的犯罪集團(tuán)非法控制包括乙銀行在內(nèi)的多家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，實施騙取貸款、非法集資等違法犯罪活動。依據(jù)相關(guān)規(guī)定和工作職責(zé)，甲本應(yīng)認(rèn)真了解掌握舉報問題、動態(tài)分析研判，并在分辦轉(zhuǎn)辦后及時跟進(jìn)掌握情況，督促受理分辦轉(zhuǎn)辦職能部門與具體核查經(jīng)辦部門加強(qiáng)銜接，確保形成核查結(jié)果后依規(guī)依法處置。但其嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，重視不夠、研判不足，未認(rèn)真了解掌握舉報內(nèi)容（其本人未主動詢問舉報問題涉及哪些銀行，經(jīng)辦人員也未向其報告），未發(fā)現(xiàn)相關(guān)舉報涉及乙銀行，跟進(jìn)掌握、督促不到位，全過程未能將相關(guān)舉報與對全省農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查結(jié)果聯(lián)系起來。此后，具體核查經(jīng)辦部門推進(jìn)不力，2017年10月，舉報件線上處理期限已滿但仍未查結(jié)，受理分辦轉(zhuǎn)辦職能部門提出先予了結(jié)意見，甲草率予以同意。這一處置方式影響了舉報件的后續(xù)處理，反映的有關(guān)問題長期未能得到有效查處，所涉農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存在的金融違法犯罪和金融風(fēng)險持續(xù)加劇，個別銀行一度發(fā)生擠兌事件，給國家和人民利益造成巨大損失。后經(jīng)公安機(jī)關(guān)查明，前述舉報反映的內(nèi)容屬實。

【罪名剖析】

本案中，甲的行為屬于失職瀆職，具有嚴(yán)重的社會危害性、刑事違法性和應(yīng)受刑罰處罰性，構(gòu)成犯罪，具體觸犯了刑法第三百九十七條規(guī)定的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。甲身為金融監(jiān)管部門的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，接受他人轉(zhuǎn)請托，徇私情干預(yù)對乙銀行的現(xiàn)場檢查和處理工作，其明知應(yīng)按規(guī)定嚴(yán)肅處理檢查發(fā)現(xiàn)的該行嚴(yán)重違規(guī)涉嫌違法犯罪問題，但故意不按規(guī)定處理，致使國家和人民利益遭受巨大損失，構(gòu)成濫用職權(quán)罪。甲在分管舉報受理分辦轉(zhuǎn)辦工作中，本應(yīng)認(rèn)真掌握舉報內(nèi)容、加強(qiáng)分析研判、及時跟進(jìn)督促，但嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，該掌握的情況未掌握，該發(fā)現(xiàn)的問題未發(fā)現(xiàn)，該盡到的職責(zé)未盡到，在相關(guān)舉報件線上辦理期限已滿但尚未查結(jié)的情況下草率同意先予了結(jié)，影響舉報件的后續(xù)處置，客觀上導(dǎo)致舉報反映的嚴(yán)重問題和金融風(fēng)險長期未能得到有效解決，致使國家和人民利益遭受巨大損失，構(gòu)成玩忽職守罪。

【難點辨析】

一、如何區(qū)分濫用職權(quán)和玩忽職守

依據(jù)刑法第三百九十七條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，構(gòu)成濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪。兩罪都屬于瀆職罪，規(guī)定在刑法同一條款中，犯罪主體都要求是國家機(jī)關(guān)工作人員，犯罪客體上都侵害了國家機(jī)關(guān)公務(wù)的合法、公正、有效執(zhí)行以及公民對此的信賴這個法益，并對公共財產(chǎn)、國家和人民利益造成侵害。但兩罪屬于不同罪名，兩者之間也有明顯區(qū)別，主要體現(xiàn)在犯罪的主觀方面和客觀行為。其一，在主觀方面，通常認(rèn)為濫用職權(quán)罪由故意構(gòu)成，玩忽職守罪則由過失構(gòu)成。區(qū)分犯罪故意和過失需同時把握兩個重要方面，一是行為人對自己的危害行為造成的危害結(jié)果有無認(rèn)識以及認(rèn)識程度如何，二是行為人對危害結(jié)果的態(tài)度如何。實踐中，通常需要依據(jù)行為人的心理動機(jī)和主觀目的，并結(jié)合其客觀行為表現(xiàn)，準(zhǔn)確判斷是故意還是過失。本案中，甲在其單位對乙銀行開展的現(xiàn)場檢查和處理中，接受他人轉(zhuǎn)請托對乙銀行提供關(guān)照，其明知自己的行為違背職務(wù)行為的合法性、正當(dāng)性和公眾信賴，也能夠預(yù)見到行為可能造成金融風(fēng)險持續(xù)加劇并致使國家和人民利益遭受重大損失的結(jié)果，仍然違規(guī)干預(yù)檢查和處理，屬于故意而為之。甲在分管舉報受理分辦轉(zhuǎn)辦工作中，無證據(jù)顯示其主觀上故意或者放任對相關(guān)舉報不予處理、壓案不查，而是嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，未高度重視、未掌握情況、未認(rèn)真研判、未跟進(jìn)督促，草率同意了結(jié)，并不存在明顯的希望或者放任心態(tài)，屬于疏忽大意的過失。其二，在客觀行為方面，濫用職權(quán)罪一般表現(xiàn)為作為，強(qiáng)調(diào)對職權(quán)的濫用，而玩忽職守罪一般表現(xiàn)為不作為，強(qiáng)調(diào)對職責(zé)的懈怠。從實踐看，濫用職權(quán)的行為方式包括擅權(quán)、越權(quán)、棄權(quán)（故意不行使職權(quán)）等，擅權(quán)、越權(quán)是常見情形，主要是超越權(quán)限處理無權(quán)處理的事務(wù)或者不顧職權(quán)行使的規(guī)定及要求隨心所欲地處理事務(wù)，即便是棄權(quán)形式表現(xiàn)出來的濫用職權(quán)，通常也是積極主動而為之。而玩忽職守的行為方式通常是怠于履職或履職不力，主要是由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，未能按規(guī)定或職責(zé)要求及時、正確、有效地處理相關(guān)事務(wù)，一般不具有濫用職權(quán)行為的積極主動特征。本案中，甲在對乙銀行開展的檢查和處理中擅權(quán)越權(quán)的積極性、主動性較為明顯，符合濫用職權(quán)罪的客觀行為表現(xiàn)，而其在分管舉報受理分辦轉(zhuǎn)辦工作中未認(rèn)真履職盡責(zé)，簡單、草率處理公務(wù)，屬于懈怠職責(zé)，符合玩忽職守罪的客觀行為表現(xiàn)。

二、濫用職權(quán)與玩忽職守行為存在關(guān)聯(lián)時如何準(zhǔn)確把握罪數(shù)

在罪數(shù)的判斷上，我國刑法理論普遍認(rèn)同以犯罪構(gòu)成為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即犯罪事實具備一個犯罪構(gòu)成的為一罪，具備兩個以上犯罪構(gòu)成的為數(shù)罪。具體地說，行為人以一個或概括的犯罪故意（或過失）實施一個或數(shù)個行為，符合一個犯罪構(gòu)成的為一罪，以兩個以上犯罪故意（或過失）實施兩個以上行為，符合兩個以上犯罪構(gòu)成的為數(shù)罪。一人犯數(shù)罪的情況下，還存在是以一罪定罪處理還是數(shù)罪并罰的問題。根據(jù)刑法理論和司法實踐，對于判決宣告前一人所犯的同種數(shù)罪，以及一些牽連犯、吸收犯等法定的一罪或處斷的一罪等情形，一般不數(shù)罪并罰。是否數(shù)罪并罰，不僅取決于是否為數(shù)罪，還需根據(jù)罪刑法定和罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則，綜合具體犯罪的社會危害性、適用刑罰的效果等因素，進(jìn)行具體分析。具體到本案例，筆者認(rèn)為，應(yīng)對甲以濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪數(shù)罪并罰。有一種觀點認(rèn)為，甲雖然同時存在濫用職權(quán)和玩忽職守行為，但兩種危害行為及危害結(jié)果都與乙銀行有關(guān)，具有牽連或吸收關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以其中的一個重罪處理，鑒于其濫用職權(quán)行為情節(jié)特別嚴(yán)重，可將其玩忽職守行為合并，按照濫用職權(quán)罪一罪定罪處理。對此，筆者不贊同。其一，從犯罪構(gòu)成看，甲的犯罪事實為數(shù)罪。甲在對乙銀行開展的檢查和處理中，基于一個犯罪故意，超越職權(quán)，違反規(guī)定決定和處理公務(wù)。甲在分管舉報受理分辦轉(zhuǎn)辦工作中，又基于一個犯罪過失，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不正確履行把關(guān)職責(zé)。甲的犯罪事實中既有濫用職權(quán)的行為和故意，也有玩忽職守的行為和過失，且分別在不同范圍、不同對象中給國家和人民利益造成損失，侵犯的具體法益不完全相同，具備濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪兩個犯罪構(gòu)成，屬于一人犯數(shù)罪。其二，甲的犯罪事實之間雖有關(guān)聯(lián)，但不屬于牽連犯或吸收犯。牽連犯和吸收犯屬于刑法理論探討。牽連犯通常指行為人基于同一個犯意，僅意圖犯某一罪，但實施的方法或結(jié)果行為另外觸犯了其他不同罪名。牽連犯的兩個行為間具有方法與目的，或原因與結(jié)果的牽連關(guān)系，且只適用于故意犯罪。對牽連犯一般從一重罪處斷，但法律有明文規(guī)定，或者依據(jù)主客觀相一致和罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，結(jié)合案件具體情況，適用數(shù)罪并罰更為適當(dāng)?shù)?，可以?shù)罪并罰。吸收犯是指兩個以上不同的犯罪行為，依據(jù)一般觀念或法條內(nèi)容，其中一個行為當(dāng)然被他行為所吸收，只成立吸收行為的一個犯罪。吸收犯中，前行為是后行為的必經(jīng)階段，或者后行為是前行為的必然結(jié)果，或者一罪的犯罪構(gòu)成在法律規(guī)定中能夠為他罪當(dāng)然包含。對吸收犯應(yīng)以一罪定罪處罰。但在本案中，盡管甲濫用職權(quán)和玩忽職守的行為都涉及乙銀行，但并非基于同一個犯意，濫用職權(quán)行為出于故意，目的是徇私情為乙銀行提供關(guān)照，玩忽職守行為出于過失，并非針對乙銀行且不存在徇私舞弊等情況，兩個犯罪事實雖客觀上因乙銀行存在一定關(guān)聯(lián)，但在主觀方面、客觀行為、危害結(jié)果上都有其獨立性，侵害的具體法益也有所不同，不存在方法與目的或原因與結(jié)果的牽連關(guān)系，也不存在誰是誰的必經(jīng)階段、必然結(jié)果，或者一罪包含另一罪的犯罪構(gòu)成之說，不屬于刑法理論上的牽連犯或吸收犯。其三，對甲數(shù)罪并罰體現(xiàn)了罪責(zé)刑相適應(yīng)和充分評價原則。濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪雖然都規(guī)定在刑法第三百九十七條，但兩者是并列罪名、非同種罪名，而不是選擇性罪名或同種罪名，刑法關(guān)于兩罪的法定刑規(guī)定也是一致的，因此本身不存在輕重之分。從1997年刑法修訂時將濫用職權(quán)罪從玩忽職守罪中獨立出來，也可以看出，兩罪具有各自的獨立性。因此，濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪并罰不存在法理障礙。有一種觀點認(rèn)為，濫用職權(quán)罪是故意犯罪，玩忽職守罪是過失犯罪，故意比過失主觀惡性大，因此濫用職權(quán)行為可以吸收玩忽職守行為，行為人既有濫用職權(quán)犯罪又有玩忽職守犯罪時只定濫用職權(quán)罪一罪。對此，筆者認(rèn)為，單純從主觀方面判斷犯罪的輕重是錯誤的，濫用職權(quán)罪也不當(dāng)然包含玩忽職守罪的犯罪構(gòu)成，濫用職權(quán)與玩忽職守并存時如何處理，必須在主客觀相一致和罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則下思考。如果同一行為人的濫用職權(quán)和玩忽職守行為導(dǎo)致同一危害結(jié)果，實際侵害同一法益，總體按一罪認(rèn)定處理即可，根據(jù)對危害結(jié)果所起作用大小，以主要行為的性質(zhì)相應(yīng)定罪處罰，如果濫用職權(quán)和玩忽職守行為作用相當(dāng)，可以總體以濫用職權(quán)罪定罪處罰，玩忽職守作為加重情節(jié)。但如果濫用職權(quán)和玩忽職守行為各自造成不同的危害結(jié)果，或者雖然存在共同危害結(jié)果，但其中一種行為還造成其他危害結(jié)果，其他危害結(jié)果與共同危害結(jié)果無關(guān)或難以形成包含關(guān)系，實際侵害了不同法益，各自具有明顯的獨立性，一般應(yīng)按數(shù)罪而非一罪處理，否則難以充分評價其罪行的危害，不符合罪責(zé)刑相適應(yīng)和充分評價原則。本案中，甲濫用職權(quán)和玩忽職守的行為及結(jié)果具有各自的獨立性，應(yīng)以數(shù)罪處理。

三、在具體案件的罪數(shù)認(rèn)定和處理中充分體現(xiàn)治理腐敗的綜合效能

金融安全是國家安全的重要組成部分，黨中央高度重視防范化解重大金融風(fēng)險工作。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，反腐敗斗爭是重大政治斗爭，查辦腐敗案件必須自覺站在黨和國家事業(yè)、全面從嚴(yán)治黨大局中謀劃和思考。具體到金融領(lǐng)域反腐敗工作中，就要從黨中央防范化解重大金融風(fēng)險的政治高度去審視和處理金融領(lǐng)域失職瀆職違紀(jì)違法犯罪問題，深刻領(lǐng)悟習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“既要管住亂用濫用權(quán)力的瀆職行為，又要管住不用棄用權(quán)力的失職行為，整治不擔(dān)當(dāng)、不作為、慢作為、假作為”的極端重要性，既嚴(yán)查貪污賄賂以權(quán)謀私的腐敗，又嚴(yán)懲失職瀆職“不揣腰包的腐敗”，既查處任性用權(quán)亂作為，也糾治玩忽職守不作為，為牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線提供堅強(qiáng)保障。本案中，對甲的處理也應(yīng)遵循以上指導(dǎo)精神。該案所涉?zhèn)€別農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)亂象叢生，金融違法犯罪和職務(wù)犯罪嚴(yán)重，金融監(jiān)管、風(fēng)險防范不力，一度發(fā)生擠兌事件，既給國家和人民造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，又嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)攸h委、政府形象和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境，產(chǎn)生了極為惡劣的社會影響。這種背景下，對甲濫用職權(quán)和玩忽職守犯罪以兩罪認(rèn)定、予以并罰，既能有力懲處甲的犯罪，也能對金融領(lǐng)域腐敗和失職瀆職形成震懾，指引金融監(jiān)管工作人員積極擔(dān)當(dāng)作為、切實勤勉盡責(zé)、守牢金融安全底線，充分發(fā)揮治理腐敗的綜合效能。